航空应急救援国际模式的启示与分析

航空应急救援体系建设是一个复杂、庞大的系统工程。随着我国低空空域不断开放和通用航空产业的不断发展，截至2022年国内运输机场和通用机场数量分别达到了254个和399个，基本具备构建航空应急救援网络体系的客观要求。2022年，我国人均GDP达到了85698元，基本具备构建航空应急救援网络体系的先决条件。

中国地理经济存在明显的“胡焕庸线”[1]分布特点，东西部差异较大。在经济发达和城市人口密度高的东南部地区，航空救援体系建设可以借鉴欧美发展模式，甚至通过市场运作来推动航空救援的多元化发展模式，即由政府主导、企业参与、市场化运作的多种主体形式，费用来源则由政府、保险公司等多元化支付方式；而“胡焕庸线”的西北部，地广人稀，可以采取固定翼转运为主的模式，民众支付能力比较弱，则可以由政府来承担，逐步建立起航空救援体系。

如何构建航空应急救援网络体系、如何组建高效的组织结构和管理机制、如何形成运营能力和有效的资源配置？世界发达国家成熟的航空应急救援模式，对我国构建科学合理的航空救援体系具有一定启示。

美国的航空应急救援非常发达，建立了由FAA、空军、航空救援队、通用航空企业的多次层管理航空应急救援服务机制。从资金支持来看，航空救援队由政府出资成立，并维持其日常训练和运营，所需经费全部由政府拨款，应急救援中所需的通航企业支援服务，采取政府购买和商业运作两种方式获得；从硬件设施来看，美国几乎每个县都有自己的通用机场，机型齐全、装备先进；从人才培养来看，美国对于专业化救援人员的培养一贯予以高度重视，非常强调人员与装备的协调，为此成立了专门的高等院校；从直升机救援模式来看，主要采取“按需导向布局模式”，服务提供商众多，因此市场竞争较为激烈，也促使企业不断加强安全和服务意识；从需求导向的网点布局来看，以固定翼和直升机搭配的救援模式，对人口聚集地、主要交通网络进行覆盖。

综上所述，美国航空应急救援特点为：一是航空救援发展历史较长，大众认知高；二是航空救援网络结构完善；三是航空救援装备种类齐全先进；四是航空救援保障体系完备；五是航空救援专业队伍能力强；六是航空救援运行机制灵活，社会参与度高；七是采取“按需导向布局模式”的直升机救援模式。

 经过多年发展，德国形成了以政府力量为主，民间和企业化力量为辅的空中救援模式，出台了多部有关应急救援的法律法规，明确划分了各级政府的职责。整个德国都具备了航空救援的服务能力，全国设有多个区域应急救援指挥中心，国土内任何一处都可以在15分钟内得到航空救援服务，救援直升机通常在50km范围内就可到达基点医院。

从航空救援力量来看，主要由国防部、军队、德国汽车协会（ADAC）和德国空中救援（DRF）、消防中心、联邦技术救援署（TH W）、公立事故医院和各类志愿者救援组织等共同组成。救助小组接到警报后必须在2分钟内各就各位。一个救援小组通常包括一位飞行员、一位急救医生、一位接受过特殊技术培训的护理人员。急救医生大多隶属于当地大型医院，除具有至少3年救护执医经验外，还必须拥有急救医师特殊资格证。

从航空救援硬件设施来看，德国满足航空救援的机场数量、通用航空器多种机型，直升机紧急救援基地（HEMS）数量，使其实现国土98%面积的15分钟反应覆盖；从航空救援人才培训来看，主要由BBK下属的危机管理、应急规划及民事保护学院（AKNZ）及THW负责[2]；从航空应急救援费用来源来看，德国航空救援网络覆盖全境，医护救援费100%由保险公司支付，非医护援救费（比如迷路等）则需看保险人是否购买相应的责任险，其他成本如基础设施、飞行运营等通常由医疗保险公司或社会捐助来解决；从直升机救援模式来看，德国主要采取“院前布局模式”。德国已构建出高效完善的直升机救护体系，与地面救护网络共同形成一个有机整体，确保境内15分钟反应全覆盖，堪称全球空中救援的典范。

综上所述，德国航空应急救援特点为：一是航空救援运营体系完善，建立了以政府主导、民间组织参与的运营机制；二是航空救援管理体制采取分层、分级管理；三是航空救援网络覆盖面广、密集度高；四是航空救援响应速度快，保证全国任何一点15分钟到达；五是航空救援基础设施和保障措施完善；六是航空救援法律法规健全；七是采取“院前布局模式”的直升机救援模式。

瑞士致力于构建以航空救援队为核心的航空救援体系，通过全国范围内的固定站和无线电网络来组织和协调救援，为瑞士全境提供空中医疗救护。瑞士航空救援服务队（Rega）成立于1952年，是瑞士最大的航空救援组织，隶属瑞士红十字会，拥有世界一流的空中救援装备及专业救援人员。

从航空救援硬件设施来看，设备齐全、装备先进，直升机基地分布原则为在良好的飞行条件下，可以在15分钟之内到达除瓦莱州之外的全国任何一个地点；从航空应急救援费用来源来看，Rega的救援费用主要以社会捐赠为主，实现免费全民服务；从直升机救援模式来看，瑞士主要采取“山地布局模式”，适应瑞士全境以高原和山地为主的复杂地形。

综上所述，瑞士航空应急救援特点为：一是航空救援运营体系完善，建立了以社会为主导的市场运营机制；二是航空救援管理体系完备；三是航空救援网络覆盖面广，密集度高；四是航空救援响应速度快，保证15分钟之内到达国内任何一点；五是航空救援基础设施和保障措施完善；六是采取“山地布局模式”的直升机救援模式。

日本是一个地震、海啸、台风、火山等多种自然灾害频发的国家，在多年的灾害救援发展中，形成了一套分工明确、队伍健全、体制顺畅、应急能力较强的航空救援体系。日本防灾的最高决策机关是中央防灾会议，根据情况的变化不断制定各种对策，设立必要的行政机构，确定全国性防灾规划及体制，同时规定只要发生5级以上地震，就会出动飞机参与救援。

从航空救援能力来看，日本专业化救援队伍由消防、警察和医疗机构等基本力量构成，形成了高度发达的城乡急救网络；从航空应急救援费用来源来看，主要通过财政预算来解决，由中央政府和地方政府财政负担，分摊的比例视地方政府的经济水平而定，一般为中央和地方各一半，同时，企业、个人捐赠或其他途径也能补偿一些费用；从直升机救援模式来看，日本主要采取“医院基地布局模式”。

综上所述，日本航空应急救援特点为：一是航空救援运营体系完善，建立了以政府主导、市场参与的运营机制；二是由于日本国土面积小、地震多发，大众对航空救援认知度非常高；三是航空救援网络覆盖面广，密集度高；四是航空救援响应速度快；五是航空救援装备齐全和先进；六是航空救援分工明确，保障体系完备；七是航空救援专业队伍能力强；八是采取“医院基地布局模式”的直升机救援模式。

 通过对美国、德国、瑞士和日本各国的航空应急救援模式的分析，我们看到发达国家航空应急救援模式特点非常突出，操作的核心内容非常丰富，这主要基于各国国情使然。一是从战略规划、组织保障、技术标准、救援力量和人才培养上，形成体系化和链条化发展。二是从制度安排、机制设计、网络布局、法规建设和支付方式上，形成国情化和特色化发展。

这些国家通过构建航空应急救援体系，在应对自然灾害和突发事件时，实施的措施更多，投入的力量更大，响应的时间更快，从而大大减少了灾害损失和人员伤亡。这主要源于政府对航空应急救援的高度重视，关键在于政府给予航空救援组织或机构适当的财政补贴以维持其正常运行，以确保在发生大规模自然灾害和公共危机事件时，可以随时作为国家救援力量调用，参与应急救援和救灾。

在战略层面，发达国家的航空应急救援具有统一的战略规划和方案设计，拥有完善的法律法规、完备的硬件设施和专业化的人才队伍。因而，航空应急救援的体系化建设完备，网络覆盖面广、响应时间快捷。

在组织保障层面，发达国家的航空应急救援体系以政府为主导，社会力量为辅的救援体系，譬如美国、德国等国；有的国家的航空应急救援体系以政府为主导，以军队为保障力量，以应急救援中心为响应单元，调动社会一切救援力量参与其中，以达到满足快速响应的响应时间，譬如日本；还有的国家的航空应急救援体系完全采取市场化运行机制，主要依靠社会力量，以达到应急响应机制的要求，譬如瑞士等国家。

在技术标准层面，发达国家的航空应急救援制定了统一的航空应急救援技术规范和标准。对航空应急救援各个环节进行标准化规范，有利于保障航空救援的安全和运行效率，譬如美国、日本、德国等国家在不同时期制定了大量的国家应急救援或航空应急救援的法律、法规和行业标准或规范。

在救援力量层面，发达国家的航空应急救援都具有多种形式并存的应急救援力量，注重军民结合，注重专业力量和社会力量相结合。譬如美国拥有大量的通用机场、航空器、专业飞行员和先进救援装备，只需接受航空救援的专业培训就可成为航空救援的一员；而瑞士的航空救援力量主要来源于社会的专业机构，靠市场化以达到公共服务的目的，这完全符合瑞士国土面积小、人口少的国情。

在人才培养层面，发达国家的航空应急救援非常重视对专业化航空救援人员的培养，非常强调人员与装备的协调，一般都设立了专门的高等院校，并在许多综合类的大学开设了应急管理、应急救援等相关学科课程。

从航空应急救援管理体制来看， 发达国家航空应急救援组织是由政府运作并组织建立起来的。根据抢险救灾、医疗救护和紧急救援等的需要，组建航空救生中心或紧急医疗服务中心，由国家统一指挥和管理。有些国家的民间团体也自发组织成立了航空应急救援机构，配合国家救生系统，开展应急情况的救援。譬如美国、德国是采取政府与市场相结合的管理体系，充分发挥政府组织与社会机构来统一管理；瑞士则采取完全市场化的应急救援管理体制。

从航空应急救援管理机制来看，发达国家均采取“一体化救援机制”，设立专门机构对自然灾害和民防事务实行统一指挥与协调。美国联邦应急事务管理局建立和管理28支城市搜索与救援队，其中有两支国际救援队，分布在美国16个州和华盛顿特区；欧洲一些国家均设有国家紧急救援的职能部门，统一管理国家紧急救援工作。除了健全的救援法律法规体系外，欧洲各国均建立了国家级紧急救援指挥中心，专业救援队伍由军队和志愿者联合组成。另外还有“分级式管理机制”，譬如在新西兰和澳大利亚等国均形成横向与纵向一体化的紧急救援管理体系。新西兰救援管理体制有国家、地区和市3个层次，均隶属于相应各级政府。在处理灾害时，消防、警察、医疗、总理办公室、民防等部门负责人与政府救援职能机构联合办公，协调处理各类紧急救援问题。

从航空应急救援网络密集来看，由于欧美发达国家的机场数量多，覆盖面广，应急救援中心或基地数量多，均已建立起了30～60分钟响应时间的网络体系。在人口密集的城市、地区和高速公路，按面状和线状的空中救援区域进行规划，在规划区域内医疗救交通救援，配合城市高层建筑消防等空中救援的响应时间在60分钟以内，美国、日本等国家的应急救援响应时间基本控制于30分钟以内，德国医疗救护直升机可以在15分钟内到达国内任何一个地方，每年救护任务达10万余次；美国的航空医疗救援覆盖了全国60%的洲际公路网络，能够为境内84.5%的人口提供20分钟抵达现场的服务保障。瑞士、加拿大、日本、挪威、捷克等国都建立了相应的空中救援体系。

 从航空应急救援配套设施和空管服务能力来看，欧美发达国家救援体系建成后，相应的配套设施和空管服务非常到位。一是通用机场数量与网络覆盖面；二是空管基站建设、航路规划和导航系统；三是救援物资仓储中心建设；四是救援队伍建设和人才储备；五是应急救援网络机制创新和保障政策等。以美国、日本、德国和瑞士等国家为代表的发达国家，在航空应急救援配套设施和空管服务能力建设层面，为其他国家开创了新的发展范式。

从航空应急救援法律体系来看，由于欧美发达国家应急救援发展历史比较长，运营管理体系相对完善，具有规范化、系统化的行业管理规则和操作流程，从国家政策、法律体系和规范化管理到运行补偿机制，均能保障航空应急救援的良性循环发展。当发生大规模自然灾害和公共危机事件时，可随时调用作为国家救援力量参与应急救援和救灾。

从航空应急救援费用来源来看，日本主要由中央政府和地方政府来承担；美国则采取由保险公司与政府、社会慈善捐赠和个人按需支付的 “多元化费用来源”；德国、瑞士的航空救援完全由社会捐助和保险公司来承担。

从发达国家航空救援模式来看，大规模常态化的航空医疗救护开展，需要发达的经济基础、健全的法律法规、完善的制度设计和网络化、结构化的机场布局。当欧美国家航空医疗救护起步时，人均GDP约为5000美元（20世纪70年代），经过了一段时间的积淀和路径探索，20世纪80年代后进入快速发展阶段。

我国已经拥有了交通运输部救助飞行队、警用航空队、公安消防、航空医疗救护中心等国家航空救援组织及民间力量，但我国的航空应急救援才刚刚起步，更需要在研究我国基本国情的基础上，借鉴发达国家的先进经验，来推进构建我国的航空应急救援体系。为此，基本建议如下：

一是加强顶层规划和设计，按照国家、省级和市级三级政府来对航空应急救援体系进行部署和规划，加强我国的通航基础设施、服务保障体系、救援装备体系建设，提高航空应急救援的覆盖面和响应时间。

二是建立有效的分级管理制度，在各级政府的统一领导下，建立健全分级和分类管理制度，属地管理为主的应急救援管理和指挥体制，实行行政领导责任制。根据突发意外事件的严重性、可控性、所需动用的资源装备和评估影响范围等因素，启动相应的救援方案。建立和完善联动协调机制，推行分级分类处置工作制度，加强部门之间、地区之间、中央派出单位与地方政府之间的沟通协调，充分动员和发挥城乡社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运作高效的应急救援管理机制。2008年的汶川地震、2019年武汉疫情充分体现了我国应急救援统一指挥、协调共管的制度安排的高效性和实效性。

三是完善航空应急救援法律法规体系，使航空应急救援有法可依，制定航空应急救援作业规范及技术标准，保障航空应急救援作业安全，制定航空应急救援的支持政策，加大资金、人员等支持力度，促进航空应急救援可持续发展。

四是整合现有航空应急救援力量，建立统一的航空应急救援指挥系统。通过整合现有的民航、公安、消防、卫生、交通、林业、农业和武警等各个部门以及民间救援组织的应急救援资源，完善各部门机构间快速联系与信息传递机制，促进航空应急救援力量间的相互融合和协调发展，实现航空应急救援的统一调度指挥。同时，积极鼓励社会资本参与到国家航空应急救援体系建设中来，形成区域化、网络化的布局发展模式。

五是建立不同层级、不同密度的航空应急救援网络布局。航空应急救援网络在各国防灾抗灾行动中发挥不可替代的重要作用，它具备以下几方面的优点：救援范围广，从理论上来讲，航空应急救援可以在全球任何地点实施，不受其地形、海况的影响，特别是一些边远、地形复杂地区和远海孤岛。固定翼运输飞机的速度一般在500~800公里左右，而直升机为200~300公里，是汽车和轮船的数倍乃至数十倍，因而，反应速度快。对于应急救援来说，显然是速度越快越好，被救助对象的生存概率也就越大，科技含量高，现代援救飞机一般配备有较为先进的通信、光电吊舱等救援设备，可以迅速的对预定区域进行搜索，确定目标的位置，从而有效地提高搜索和救援的效率，降低搜救成本，缩短搜索时间，这样在单位时间内可以救助更多的人。为此，根据我国国情，航空应急救援先从航空医疗救护入手，以省市自治区的三甲医院为基准，均设立直升机起降点，并与航空医疗救援机构建立战略合作关系，构建由飞行员、机械师、救助队员、管理人员组成的救援队伍，以专业化的服务水平满足航空医疗救援的要求，使之逐渐构建更广义的航空营救救援体系。

六是加快航空应急救援专项人才培训基地建设，为航空应急救援培训各项专业人才；鼓励高等院校开设应急管理、应急救援等相关学科课程；建立航空医疗救援医护人员准入制度，加强航空医疗救援医护队伍建设。

七是增强大众的忧患意识，防患于未然。坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，在发生突发意外事件时，能做好应对突发事件的思维判断、预防整备、组织编组以及物资装备准备和应急任务的派遣等事务，并成立专责的地方应急救援指挥派遣中心等机构。尤其在每个省市自治区以应急救援中心为核心建立若干个应急救援物资储备库，以确保航空应急救援物资的要求。

八是建立多元化的费用来源渠道。由政府主导来构建航空应急救援网络体系，积极培育和大力支持保险公司介入航空应急救援中来，同时接受社会的捐赠，以形成应急救援“资金池”，确保国家航空应急救援体系的良性循环发展。

九是全面推动低空空域改革，建立低空空域管理的法规标准体系、运行管理体系，科学规划空域，逐步实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，完善基础性航空情报资料体系，加强基站、航路、塔台等基础设施建设。

近几年，随着国家及地方政府对航空应急救援体系建设的重视、通用航空产业稳步发展、通用机场建设加速，我国航空应急救援事业迎来快速发展契机。

以国产运20大型运输机、AG600水陆两栖飞机、AC313大型民用直升机、“翼龙”系列无人机为代表的一批先进航空装备成为国家航空应急救援体系的中流砥柱。

2023长三角国际应急减灾和救援博览会上，航空工业、中电科、航天时代、国飞航空、联合飞机、四川腾盾、大翼航空、极客桥、开天眼、航景创新、大疆、福昆航空、桂林飞宇、多零无人机、智联航空、志茗航空及三大运营商等国资央企和民营企业携多项重磅产品密集亮相，谱系齐全、功能丰富的各类飞行平台，全面满足森林消防、灾害预防、医疗救护、近海救援等多种应用场景需求。

来源：安全应急产业联盟